覃开艳：破产处置工作府院联动机制建设的困境与破解
2020-09-09
主题演讲：湖南省高级人民法院民二庭 覃开艳
破产处置工作府院联动机制建设的困境与破解
各位专家、各位同仁、各位与会代表：
大家好！
今天，想给大家分享一下破产工作中府院联动机制建设的一些感想，不当之处请各位批评指正。我主要讲三个方面：
一、为什么要“联动”
我总结为五个“有”：
一是破产工作有其自身规律和特点。万物皆有规律，只有尊重规律，才能按照客观规律办事。熟悉破产业务的人都知道，当一个破产案件被法院裁定受理，进入司法程序之后，无论是进行清算，还是重整，或是和解，整个处置过程中不光有审判事务，也涉及多项行政事务和社会性事务。破产处置工作是办案与办事的结合，开庭与开会的结合，裁判与谈判的结合。这是破产案件不同于其他案件的特点。对于破产程序中涉及到的诸如工商注销、税务清缴、资产处置与过户、职工安置、竣工验收等多项行政事务，必需政府部门的支持和配合，法院一家根本无法完成，管理人更是无法自己完成。
二是中央、国务院有文件规定。在办理破产成为营商环境主要评价指标的大背景下，中央、国务院近几年出台的多个文件，包括国务院第722号令《优化营商环境条例》、中发﹝2019﹞49号《中共中央国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》、国办发﹝2019﹞39号《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》等，都将政府加大对各级法院破产案件审理工作的支持力度作为各级政府优化营商环境的重要举措。值得注意的是，这些文件中，都将政府而非法院作为府院联动机制建设的责任部门，强调了政府在这项工作上的主导作用和主体责任。
三是外省有先进经验可以借鉴。目前，浙江、江苏、广东等破产工作先进地区，都建立了府院联动机制，不仅出台了宏观的联动机制文件，还与政府各职能部门出台了具体的、操作性强的细化规定。在《破产审判的温州探索》以及本次论坛主办方给大家分享的泉州民营企业破产经验一书中，都对当地的府院联动机制做了重点介绍。实践证明，府院联动机制建设做的好的地区，破产案件的办理效率也随之加快。以浙江、江苏为例，近三年两省新收的破产案件分别为6023件、2748件，审结的分别为3909件、1884件，结案率分别为64。9%、68.5%。远高于湖南554件收案数、166件结案数和29.9%结案率。
四是湖南有先例可以参照。湖南在第一轮及先行国企改革中，早就采取了由国资委牵头、十几家行政部门及法院参与的“联动”模式，对国有企业破产中遇到的相关问题共同研究和处理。这种模式对我省国企改革工作的顺利推进发挥了重要作用，非常行之有效。近年来，湖南破产案件的企业性质已逐步由“国”字号向“民”字号转变，近三年新收的554件破产案件中，民营企业占比91%，国有企业仅占8%。湖南国企改革中行之有效的“联动”模式，完全可以参照适用。
五是现实有需求。最近我院专门针对全省法院三年以上未结的166件破产案件进行了统计分析，发现长期未结的原因里60%以上与行政事务办理有关。另外，目前我省法院在审理之中的破产案件中，房地产企业（包括建筑业）占到了三分之一，远远高于全国15%的平均水平，比浙江、江苏的比例也要高。房地产企业破产往往都要涉及到土地使用权和烂尾楼的处置，欠缴的税费也比较多，如果是重整的话，还要涉及到贷款融资、信用修复、工程续建竣工验收及办证等，而且房地产企业大多涉及到大量的民间借贷，债权人众多，维稳压力大，极易出现群体事件。目前，我省娄底中院办理的九龙案件，涉及到1.21万个债权人，是目前全省受理的债权人最多的破产案件，维稳压力可想而知。湖南高院虽然不具体承办破产案件，但每年参与破产案件协调花费精力很多，民二庭业务指导80%的精力在破产案件指导和协调上。
二、对破产府院联动建设存在的误区
有的认为破产审判就是法院一家的事。一提到破产，就把工作直接安排到法院。甚至在制定地方文件中，提到破产府院协调，责任部门还是法院，让人啼笑皆非。这就好比一个病人生病了，去看医生，请医生开个处方，医生却说你自己治。这几年，省里在好几项文件起草过程中，都有这个情况，好在征求意见阶段我们就提出来，有关部门大多数情况都吸纳了我们的意见。我们也是通过这种方式，来逐步改变大家的观念。
有的认为政府重视破产就是自毁前程。由于存在“稳定压倒一切”的惯性思维，以及追求“表面繁荣”的政绩观，有的政府及行政领导认为破产是一件与经济发展极不协调的事情，没有认识到破产是市场优胜劣汰的自然规律，以及破产在释放生产力、促进生产要素重组方面的积极作用。有的对重整相对感兴趣点，对破产清算是避之不及，对和解就根本不了解。其实，存在优胜劣汰的市场竞争才是真正的市场竞争，不允许破产的市场经济，是不充分、不完全、不公平的市场经济。
有的认为联动就是违反法治思维。府院联动是不是意味着违反了破产的市场化、法治化？其实不然。什么是市场化破产，我认为是指一个企业是不是破产、会不会破产，应该市场说了算。什么是法治化破产，我认为主要是破产程序要依法，要依法进行债权债务的清理、依法保护债权人利益，不能让破产成为债务人逃废债的工具。那府院联动，不是说一个企业破产由政府说了算，政府要其破，法院就受理，就让他破。而是在企业依法进入破产程序后，涉及到的行政事务的办理，需要政府支持配合。为什么要政府支持配合，最主要的原因是现在我国的经济法包括税法、土地使用流转方面的法律法规等等，大多都是按照企业在正常运转模式下设计的，涉及到破产等特殊情况下的规定不多，不成体系，有的甚至是空白。那就需要政府能熟练掌握这些规定，对于尚未规定的，还要给政策。据一些破产管理人反映，管理人去有的行政部门办理破产相关业务，凭法院生效裁判还不行，需要法官去。还有的认为，民企和国企不同，国企有政府兜底，民企就是市场产物，政府没有义务拿钱帮扶。
三、湖南这几年在府院联动上的努力
各地在积极进行探索。岳阳在2016年率先设立破产清算协调领导小组，政府出台会议纪要，确立涉破产案件行政审批、行政性收费和罚款缴纳事宜的三项规定。今年又在对此项制度进一步完善。怀化借市委市政府处理房地产遗留问题之契机，依托“处遗办”，将房地产企业重整案件纳入处遗工作总体部署，集中化解，近年来，政府先后出台35、36、37号文，对办证问题、烂尾楼项目盘活处置工作出台具体政策，有效解决了开发商资金短缺和违规行为影响群众办证问题，以及房屋建筑质量检测鉴定办法解决房屋质量验收问题等等。娄底许多的破产案件“体量较大”，基本都会就个案成立政府与法院的协调小组。长沙、衡阳成立了专门的清算与破产案件审判庭，长沙中院积极与政府构建府院联动机制，相关文文件即将出台，财政今年从紧张的财政中拿出100万元设立破产援助基金。
湖南高院从2018年开始，先后向省政府报送35号、87号文，并与多家职能部门进行座谈沟通，力求达成共识，致力推进体系化，制度化，专门化的府院联动机制建设。今年，田立文院长亲自向省长汇报此项工作，得到了省长、副省长的重视和支持，并批示要尽快实化细化。我们的思路是，在借鉴外省经验的基础上，结合湖南实际，采取“1+N”方式，先成立省级层面联席会议，再逐步推进，与各职能部门出台细化措施。
下一步，希望在各方呼吁和共同努力下，尽快建成我省破产处置工作的府院联动机制，打通堵点，畅通出口，让市场主体释放更多活力。谢谢！
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来源：中国破产法论坛微信公众号
