2019-11-13
在就通知已知债权人存在法律规定与司法实践不一致时，宜由地方法院以指引等形式明确由管理人通知已知债权人，切实保障破产程序的正确开始，保障管理人勤勉尽责的实现与债权人利益获得公平实现。
一、问题的提出
根据《企业破产法》第十四条的规定，人民法院应当自裁定受理破产申请之日起二十五日内通知已知债权人。实践中，许多案件实际由管理人通知已知债权人。因法律及司法解释尚未对“已知债权人”作出明确界定，导致在实践中究竟应通知到什么程度并不明确。对于仅知名称而不知联系方式的债权人，管理人可能需要作进一步调查方可取得联系方式，方可通知债权人。在涉及需要进一步调查时，管理人可能犹豫是否进一步调查，而在破产法明确由法院通知已知债权人时，管理人可能不再进一步调查；而在长期实践中，管理人实际通知已知债权人，法院可能遗忘通知已知债权人实际是法院的职责，因为职责界限的模糊导致管理人可能无法勤勉尽责，不便于破产程序的高效推进。更为严重的是，因为未收到通知而错过债权申报的债权人无从维护自己的权益。虽然企业破产法第一百三十条规定，管理人未依照本法规定勤勉尽责，忠实执行职务的，人民法院可以依法处以罚款；给债权人、债务人或者第三人造成损失的，依法承担赔偿责任。在企业破产法明确将通知、公告规定应由法院进行时，未通知到是否属于管理人未勤勉尽责、忠实执行职务存在重大争议。而要求法院赔偿尚未有明确的依据，而且实践中几乎也没有要求法院进行赔偿的案件。相对于“已知债权人”的界定，保证“通知已知债权人、并进行公告”职责归属的法律规定与司法实践一致更为重要，直接关乎破产程序的顺利实施、债权人利益的维护。本文拟从司法实践的视角讨论通知已知债权人职责的归属，希望提出可行的处理方案。
二、现有法律规定的理解与实践
（一）关于《破产法》第14条的理解
《破产法》第十四条规定，人民法院应当自裁定受理破产申请之日起二十五日内通知已知债权人，并予以公告。
通知、公告的内容包括受理公司破产情况、通知申报债权、管理人联系方式、第一次债权人会议时间和地点等。
在关于管理人职责规定的第二十五条并未规定管理人的通知已知债权人的职责，第六章债权申报部分也只是规定了管理人接收债权申报及审查的职责，以及调查职工债权的职责，那么是否属于第二十五条第一款第九项“人民法院认为管理人应当履行的其他职责”。笔者认为，法律明确将该职责规定由法院履行，法院不应再将其转为管理人应当履行的职责，否则会架空法律的规定。第九项适用的应是法律未明确规定的职责或职责的归属，作为兜底条款使用。
此外，根据《中华人民共和国企业破产法》释义及实用指南中的释义、《人民法院破产程序法律文书样式（试行）》，通知已知债权人的义务主体应为法院。
（二）通知已知债权人的实践
1．法院自行通知已知债权人
法院自行印制通知内容，加盖法院印章，并自行根据统计的已知债权人信息向已知债权人邮寄书面通知。
2．法院印制通知内容，具体由管理人邮寄
法院印制通知并加盖法院印章，但实际由管理人进行统计已知债权人的信息并向债权人邮寄书面通知。
3．管理人印制通知，并邮寄
管理人同法院协商确定债权申报期限及第一次债权人会议时间与地点，印制通知，加盖管理人印章，并根据统计的已知债权人的信息进行邮寄。
第二、第三种模式都是管理人梳理、确定已知债权人信息，并实际邮寄，可以说实际上是管理人在履行通知已知债权人的职责。
在“已知债权人”尚未明确界定的情况下，容易出现遗漏通知问题。
三、实践中的问题
《企业破产法》关于破产管理人制度的立法框架，表明其具有破产管理人中心主义的特点，但《企业破产法》在运行过程中容易受到法院中心主义的影响，既不利于破产管理人全面履行职责，也严重影响了管理人维护各方利益的价值目标的实现，并可能使人民法院偏离裁判的居中地位。现有的关于通知已知债权人的规定导致实践中存在以下问题：
（一）管理人通知已知债权人的程度不一，影响管理人勤勉尽责
如由管理人通知已知债权人，在“已知债权人”尚未作出界定的情形下，管理人对已知债权人的理解各有不同，有的为知道债权人名称、联系地址或联系电话或其他联系方式，有的为知道已知债权人名称即可。普遍会认为已经公开的裁判文书上载明的债权人为已知债权人，但裁判文书上网会有部分信息被隐蔽，尤其在当事人为自然人时，会导致只能看到债权人名称，但不知道具体联系方式。此时会涉及一个问题：管理人是否应到作出裁判文书的法院调取有关案件资料以便获得完整信息。部分管理人执行，部分没有。除了管理人对于“已知债权人”的基本认识不同外，管理人不去继续调查的一个重要原因还在于企业破产法第14条明确将通知已知债权人职责规定由法院履行，本不应由管理人通知，管理人只是帮忙通知，故即使通知不周也不应承担任何责任。
管理人作为贯穿于破产程序始终的专门机构，管理人能否有效、恰当地履行职责，是影响破产制度功能发挥的重要因素，对于实现相关利益主体合法权益的保障具有重要意义。现有规定不利于管理人的勤勉尽责。
（二）法院实践存在难度
如果法院自行通知已知债权人也会面临上述管理人将面临的问题。而且在诉讼信息不在辖区法院的时候，其基本没有足够的人力去深入调取债权人信息。
如是由法院落款、盖章通知书，然后由管理人实际邮寄的，法院其实存在监督的责任，需确保管理人邮寄给所有已知债权人。实践中，法院会采取由管理人汇报的方式来监督，但如果管理人通知已知债权人时存在遗漏，责任主体是在委托方还是受托方？
（三）债权人维权存在障碍
通过中国裁判文书检索，已经存在因未收到通知而追究管理人责任的案件，对于未收到通知的已知债权人，因未能及时申报债权而错过参与分配致权益受损。债权人根据第十四条、第一百三十条要求管理人承担责任，管理人以第十四条将通知已知债权人的责任主体规定为法院进行抗辩，一审法院裁判管理人承担责任。管理人与债权人均上诉，但在二审期间债权人撤回起诉。猜测债权人可能与管理人达成了和解协议。未能看到法院对未通知已知债权人责任的最终认识。
在中国裁判文书网上检索“《企业破产法》第十四条”，直接使用该条文的案件不多，关于该条理解，债权人在起诉时一般认为即使第十四条规定法院进行通知，一样应由管理人进行通知；法院也普遍认为仍是管理人职责。
四、法院通知已知债权人的法理基础及实践的可行性
（一）法理基础欠缺
根据《破产法》第十四条字面理解、《中华人民共和国企业破产法》释义及实用指南中的释义、《人民法院破产程序法律文书样式（试行）》，通知已知债权人的义务主体应为法院。由法院通知已知债权人只是一种职责的分工，台湾地区的破产法也规定由法院来通知。该项工作并非必须由法院来开展，相反如果法律规定由法院来开展，如出现通知遗漏等问题，债权人如何维权，是否能够诉法院要求赔偿，起诉法院赔偿目前没有明确的法律依据。在一般诉讼案件中，法院未依法履行通知、送达义务属于程序问题，可以要求上诉、再审等方式解决，也不会由法院直接进行赔偿。而起诉管理人要求赔偿也存在法律依据欠缺，有案件依据《破产法》第一百三十条要求管理人承担赔偿责任，但在法律明确将通知已知债权人的义务主体规定为法院的情形下，是否还应由管理人承担通知义务之责，管理人可以第十四条的规定进行抗辩。
法院有通知已知债权人的职责，但遗漏通知却未规定有关责任，且破产程序具有不可逆性，无法通过程序比如上诉、再审进行救济，只能由有关主体来进行赔偿。在现代破产立法中，破产管理人一般居于破产程序的中心，扮演着独特、不可或缺的角色，现行《企业破产法》体现了破产管理人中心主义的架构。在破产法将破产程序涉及的主要职责均规定由管理人执行，管理人接受法院、债权人会议的监督，通知已知债权人的职责没有必要单独规定由法院来进行。
（二）实践中的可行性欠缺
法院通知已知债权人，尤其在债权人众多的情形下，法院需统计有关信息并邮寄相关通知文书。虽然“已知债权人”尚未明确界定，但实践中普遍认为裁判文书公开的债权人属于已知，但许多裁判文书上仅显示债权人名字，而需进一步调取有关卷宗方可获知联系方式。实践中，法院普遍没有足够的人力与精力来完成此项工作。
另外，有一些正在审理中的案件，因为不在受理破产案件的法院或其辖区的其他法院，法院并不知道，在完成通知现有已知债权人后可能会出现新的裁判文书，这需要持续关注，及时履行通知义务。根据第十四条的规定，如出现在通知以后，是否还应由法院进行通知不得知。实践中要求法院持续关注，不可行。笔者认为，按照条文理解，出现在法院完成通知义务之后的已知债权人，应属于第二十五条第一款第九项中其他应由管理人开展的工作。为工作之便，着实没有必要将通知已知债权人切割为法院通知与管理人通知，切割后还将涉及到管理人同法院就通知工作的沟通，反而增加不便。可见，实践中也没有必要由法院来通知已知债权人。
五、解决通知已知债权人问题的路径
一般而言，人民法院在破产程序中的作用应注重于如何公正地引导司法程序有序展开，而不是参与具体的利益判断。无论是破产法法理还是司法实践，通知已知债权人的职责均不宜由法院履行，相反宜由管理人履行。理由：第一，由管理人履行后，与破产法的基本架构（管理人执行破产程序，债权人会议决定程序，法院监督管理人工作并最终确定程序）相符合。第二，便于管理人切实勤勉尽责，管理人将不得再以法律将通知已知债权人的义务主体规定为法院作为借口，充分推进程序，保护债权人的利益。第三，使得职责主体与最终的责任主体一致，规定了管理人为通知已知债权人，其即属于管理人的职责，管理人需勤勉尽责，否则债权人可以追究管理人的责任。
在法律规定及司法解释尚未明确规定时，可以由高级人民法院或市级人民法院在地方指引中明确法院委托管理人通知已知债权人或者管理人协助法院通知已知债权人的方式解决。《北京市高级人民法院企业破产案件审理规程》采用委托模式，该审理规程第四十二条规定，人民法院受理破产申请后，应当自受理裁定或者上级人民法院指令受理裁定作出之日起二十五日内，自行或委托管理人向已知债权人发出书面受理通知，法院并应在人民法院报上予以公告。北京高院允许法院将通知职责委托给管理人做。深圳市中级人民法院《破产案件债权审核指引》则采用协助模式，规定：自人民法院裁定受理破产申请之日起二十五日内，管理人应当协助人民法院通知已知债权人申报债权，公布包括债权申报内容的破产案件受理公告或者单独的债权申报公告。管理人协助人民法院通知已知债权人申报债权，应当按照民事诉讼法的规定采取直接送达、邮寄送达或者债权人确认的其他方式送达债权申报通知，同时应当提供债权申报登记表、授权委托书、法定代表人（负责人）身份证明书、证据清单的范本，以及其他便于债权人申报债权的说明性文件。待条件成熟时，可以由最高院作出有关司法解释予以明确，或者修改《破产法》第十四条的规定。
结语
管理人、法院职责的划分是破产程序有序、高效推进的基本前提，也是管理实现勤勉尽责的根本前提。在法律规定与实践操作及普遍认识不一致时，应予以理清、明确有关职责的归属，以便法律得到正确的认识与适用。通知已知债权人可以说是破产工作的开始与核心，正是这些债权人是破产程序的真正利益相关者与程序的真正决定者，再次理清通知已知债权人的职责归属具有重要意义，保证破产程序的正确开始及顺利结束，真正实现破产程序概况清偿、公平清偿的目标。
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